ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА к проекту федерального закона «О гражданстве Российской Федерации«
Уполномоченный представитель группы депутатов Государственной Думы Б.Н.Пастухов

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона
"О гражданстве Российской Федерации"

"Статья 15.

1. Каждый человек имеет право на гражданство.

2. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство".

Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 года

Гражданство представляет собой один из важнейших элементов правового статуса личности. Гражданство √ первооснова взаимоотношений человека и государства. Это связано с тем, что объем прав, свобод, обязанностей того или иного лица напрямую зависит от гражданства.

Во всей полноте объем прав, свобод, обязанностей присущ лишь гражданам соответствующего государства. Отношения гражданства регулируются Конституцией Российской Федерации (статьи 6, 60, 61, 62).

Конституция Российской Федерации (статья 71, пункт "в") относит к исключительному ведению России законодательство о федеральном гражданстве. Это необходимо для реализации Россией своих суверенных прав как единого целостного государства, субъекта международного права; для охраны и защиты суверенитета и независимости государства, прав и свобод человека и гражданина. На основании статьи 6 Конституции Российской Федерации вопросы гражданства должны разрешаться федеральным законом.

В настоящее время действует Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 года "О гражданстве Российской Федерации" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, ╧ 6, ст. 243; 1993, ╧ 29, ст. 1112; Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, ╧ 7, ст. 496) (далее √ Закон). Закон урегулировал широкий круг вопросов гражданства Российской Федерации.

Однако Закон до настоящего времени не приведен в соответствие с действующей Конституцией Российской Федерации, другими федеральными законами, положениями Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 1996 года ╧ 12-П по делу о проверке конституционности пункта "г" статьи 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" в связи с жалобой А.Б. Смирнова.

Следует отметить также, что вопросы гражданства Российской Федерации не могут быть в настоящее время урегулированы надлежащим образом указанным Законом еще по одной причине.

В Законе от 28 ноября 1991 года, начиная с преамбулы, до настоящего времени не отвергнуто ошибочное представление о том, что Российская Федерация √ Россия √ новое государство, всего лишь одни из многочисленных правопреемников Союза ССР. Это основной правовой изъян как преамбулы, так и Закона в целом.

Президент Российской Федерации 4 мая 1997 года (╧ Пр-659) внес в Государственную Думу проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" (Всего 25 изменений и дополнений в действующий в настоящее время Закон, который содержит 51 статью).

12 мая 1999 года проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" не был принят Государственной Думой во втором чтении (голосовало за √ 124 чел. (27,6 процента), проголосовало против √ 21 чел. (4,7 процента), воздержалось √ 1 чел. (0,2 процента), голосовало √ 146 чел., не голосовало √ 304 чел.).

Принцип непрерывности (континуитета) российской государственности не нашел отражения в указанном проекте федерального закона. Следовательно, концепция Закона не изменялась, его основные правовые изъяны не устранялись.

Представляется юридически некорректным согласиться с указанным подходом к концепции Закона по следующим обстоятельствам.

После 8 декабря 1991 года определение статуса России в международной системе координат было осуществлено на основе концепции "Россия √ государство-продолжатель СССР". Политический смысл концепции состоит в том, что Россия заняла место СССР в мировой политике, а юридический в том, что она восприняла на себя бремя континуитета российской государственности, согласно которому Российское государство (Российская империя), Российская республика, РСФСР, СССР и Российская Федерация √ один и тот же участник межгосударственных отношений, один и тот же субъект международного права, не прекращавший своего существования, непрерывный. Институт российского гражданства и статус русского языка на постсоветском пространстве √ государственного языка Российской Федерации, одного из официальных и рабочих языков Организации Объединенных Наций (ООН) √ соотнесены с принципом непрерывности (континуитета) российской государственности.

Странно, что разработчики указанного проекта федерального закона не заметили также, что в договорах, заключенных Российской Федерацией с отдельными государствами, уже был использован новый термин "государство-продолжатель".

Так, в преамбуле Договора между Россией и Францией от 7 февраля 1992 года (без наименования) стороны констатируют, что Российская Федерация является государством-продолжателем Союза ССР. Аналогичное положение содержится в Договоре о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Королевством Испания от 12 апреля 1994 года.

Следует напомнить, что другие правопреемники СССР поддержали Россию в том, чтобы она "продолжала членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности и других международных организациях". Указанное было закреплено в решении Совета глав государств СНГ от 22 декабря 1991 года. Континуитет в отношении членства в ООН и других международных организациях означал и продолжение участия России в Уставе ООН, являющемся международным договором, и в договорных актах, на основе которых функционируют другие международные организации, включая специализированные учреждения ООН.

23 декабря 1991 года члены ЕС и Совета Европы выступили со специальным заявлением, в котором приняли к сведению, что права и международные обязательства СССР "будут продолжать осуществляться Россией". Континуитет России обусловлен также и тем. что статус великой державы неделим, и ее общая политико-правовая ответственность в мире возрастает.

Термин "Российская Федерация √ государство-продолжатель Союза ССР" был закреплен в положениях пункта 3 статьи 1, пункта 7 статьи 39 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 года, ╧ 101-ФЗ.

Депутаты Государственной Думы √ члены Комитета Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками разработали проект новой редакции федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" (далее √ проект федерального закона).

Концепция проекта федерального закона согласуется с Конституцией Российской Федерацией, учитывает принцип непрерывности (континуитета) российской государственности.

При разработке концепции были приняты во внимание:

1) вступление в силу Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства (╧ 41-ФЗ от 25.11.1994), Договора между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (╧ 68-ФЗ от 13.06.1996), Договора между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (╧ 136-ФЗ от 25.11.1996), Договора между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства (╧ 152-ФЗ от 15.12.1996), Договора между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (╧ 62-ФЗ от 19.03.1997), Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан (╧ 89-ФЗ от 01.05.1999), Договора о создании Союзного государства (╧ 25-ФЗ от 02.01.2000), Договора между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (╧ 1000-ФЗ от 15.07.2000), Федерального закона "О борьбе с терроризмом" (╧ 130-ФЗ от 25.07.1998), Гражданского Кодекса Российской Федерации (часть первая, ╧ 52-ФЗ от 30.11.1994), Гражданского Кодекса Российской Федерации (часть вторая, ╧ 15-ФЗ от 29.01.1996), Семейного Кодекса Российской Федерации (╧ 223-ФЗ от 29.12.1995, с изменениями и дополнениями: ╧ 140-ФЗ от 15.11.1997, ╧ 94-ФЗ от 27.06.1998, ╧ 32-ФЗ от 02.01.2000), Федерального закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" (╧ 99-ФЗ от 24.05.1999), Постановления Правительства Российской Федерации "О выходе Российской Федерации из Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Государств по территории его участников" (╧ 641 от 30.08.2000);

2) ратификация Соглашения между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства (╧ 18-ФЗ от 02.01.2000);

3) внесение Президентом Российской Федерации на ратификацию в Государственную Думу (╧ Пр-1560 от 30.11.1998) Европейской Конвенции о гражданстве (подписана в городе Страсбурге 6 ноября 1997 года);

4) подписание в городе Астане 10 октября 2000 года Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества.

При подготовке проекта федерального закона учтены: предложения Президента Российской Федерации, изложенные в проекте федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" от 4 мая 1997 года (╧ Пр-659); предложения и поправки депутатов Государственной Думы, поступившие во время рассмотрения указанного проекта федерального закона в первом и втором чтениях.

Преамбула является необходимым структурным элементом рассматриваемого проекта федерального закона. Эта вводная часть обозначает идеологическую сущность института гражданства, его связь со статусом русского языка на постсоветском пространстве, цели и перспективы развития на основе принципа непрерывности (континуитета) российской государственности.

В статье 1 закреплено новое понятие "соотечественники". Введение новой правовой категории не нарушает действующего законодательства, а лишь конкретизирует и дополняет его нормы, то есть носит специальный характер, определяя специфический круг субъектов, который определен как "соотечественники".

В логическом ряду приемов юридической техники правовая категория - "соотечественники" в рамках принципа непрерывности (континуитета) российской государственности представляет собой узловое понятие, которое суммарно, укрупненно выражает реально сложившиеся общественные отношения в их научном, правотворческом и правоприменительном аспектах.

Проект федерального закона четко определяет свой специфический предмет правового регулирования, который по одним признакам может быть распределен по предметам регулирования других законодательных актов, а по другим (например: являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии) - является единым целым.

В заключение следует отметить также, что появление в настоящем проекте федеральном закона терминов "соотечественники", "соотечественники за рубежом" явилось результатом их постоянного, устойчивого применения в правотворческой деятельности в Российской Федерации. Начиная с 1991 года эти термины использовались более чем в 170 документах, законах, постановлениях, распоряжениях и др.

Закрепление в статье 1 терминов "Союзное государство", "гражданство Союзного государства" обусловлено вступлением в силу Договора о создании Союзного государства.

В статье 2 и статье 3 воспроизведены нормы Конституции Российской Федерации, согласно которым каждый человек имеет право на гражданство, гражданин России не может быть лишен своего гражданства или права изменить его, а также не может быть выслан за пределы России или выдан другому государству. Другим важным принципом является равное гражданство, независимо от основания его приобретения.

В статье 4 проекта федерального закона закреплено положение о гражданстве Союзного государства.

В статье 5 проекта федерального закона в соответствии со статьей 62 Конституции Российской Федерации, международными договорами России и законодательством России закреплены положения о приобретении гражданства иностранного государства (двойного гражданства) для разных категорий лиц, указанных в статье 1 проекта федерального закона.

Положения о сохранении гражданства России лицами, проживающими за пределами России, их защите и покровительстве, гражданстве России и браке, сокращении безгражданства, почетном гражданстве закреплены в статьях 6, 7, 8, 9, 10 проекта федерального закона.

Особое внимание в статье 11 проекта федерального закона уделено применению нормативных правовых актов по вопросам гражданства Российской Федерации: Федеральный закон "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом", акты законодательства Российского государства, РСФСР, СССР или Российской Федерации, международные договоры Российского государства, РСФСР, СССР или Российской Федерации, действовавшие на момент наступления обстоятельств, с которыми связывается принадлежность лица к гражданству.

В статье 12 проекта федерального закона указано, что документом, подтверждающим гражданство Российской Федерации, является паспорт гражданина Российской Федерации, а до его получения - свидетельство о рождении или иной документ, содержащий указание на гражданство лица.

Статья 13 проекта федерального закона перечисляет основания приобретения гражданства Российской Федерации. Таких оснований, как видим, семь.

Каждое из них подробно раскрывается в положениях статей 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 проекта федерального закона.

Заметим, что указанные статьи излагаются в редакции, учитывающей Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 1996 года, принцип непрерывности (континуитета) российской государственности, Федеральный закон "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом", Федеральный закон "О борьбе с терроризмом".

В положениях статей 23, 24 и 25 закреплена возможность прекращения состояния гражданства лицом в результате выхода из гражданства или выбора гражданства другой страны (оптации). И только в одном случае прекращение российского гражданства допускается без волеизъявления лица. Это решение государства об отмене приема в гражданство. При этом факт приобретения лицом гражданства России на основе заведомо ложных сведений и фальшивых документов должен быть установлен в судебном порядке.

В положениях статей 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 закреплен порядок решения вопросов, связанных с гражданством детей и гражданством родителей, опекунов и попечителей, гражданством недееспособных лиц. Отметим, что в редакции указанных статей в полной мере учтены общепризнанные принципы и нормы международного права, Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации.

Впервые в законотворческой практике России решение вопросов гражданства Российской Федерации Главой государства √ Президентом Российской Федерации и Федеральным Собранием √ парламентом Российской Федерации выделено в отдельную главу.

В соответствие со статьей 80 (часть 1) Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является Главой государства.

Главой государства считается должностное лицо, символизирующее единство государства и его народа, занимающее особое положение в системе органов государственной власти, не подотчетное иным органам государственной власти, выступающее как представитель государства внутри страны и на международной арене. Статус главы государства определяет место президента внутри страны и в международных отношениях как высшего представителя государства.

Президент Российской Федерации наделен широким кругом реальных полномочий, которые он применяет, реализуя свой статус главы государства, самостоятельно, юридически независимо от других органов государственной власти Российской Федерации, но в тесном взаимодействии с ними. Получая свои полномочия от народа на основе всеобщих, равных и прямых выборов, он не подчинен никаким органам власти и не должен отчитываться перед ними. Ответственность за свою политику он несет только перед народом.

Сказанное и порождает отличительную особенность полномочий Президента Российской Федерации по делам о гражданстве. Эта особенность состоит в том, что Президент России принимает по делам о гражданстве окончательные решения. Указанные решения принимаются на основе предложений Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации √ по каждому ходатайству и представлению.

Конкретный перечень вопросов, по которым Президент принимает решения с исчерпывающей полнотой, перечислен в пункте 1 статьи 33 настоящего проекта федерального закона. В осуществление предусмотренных проектом федерального закона полномочий Президент России издает указы.

В статье 34 проекта федерального закона закреплены положения о полномочиях Федерального Собрания Российской Федерации - парламента Российской Федерации по делам о гражданстве:

- Федеральное Собрание √ парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органом Российской Федерации;

- Федеральное Собрание Российской Федерации решает вопросы гражданства Российской Федерации путем принятия федеральных законов.

В положениях статей 35, 36, 37, 38 проекта федерального закона закреплены полномочия государственных органов Российской Федерации - Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства иностранных дел Российской Федерации, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации.

Производство по делам о гражданстве Российской Федерации осуществляется на основании положений статей 39, 40, 41, 42, 43, 44 проекта федерального закона.

Исполнение решений по делам о гражданстве осуществляется на основании положений статей 45, 46, 47.

Обжалование по вопросам гражданства Российской Федерации осуществляется на основании положений статей 48, 49 проекта федерального закона.

Впервые в законотворческой практике России в настоящем проекте федерального закона надзор Прокуратуры Российской Федерации за производством по делам о гражданстве, за исполнением и обжалованием решений по вопросам гражданства выделен в отдельную главу.

В положениях статьи 50 закреплено, что Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением настоящего Федерального закона государственными органами Российской Федерации, их должностными лицами, ведающими делами о гражданстве Российской Федерации, а также соответствием настоящему Федеральному закону издаваемых ими нормативных правовых актов.

Статьи 51, 52, 53, 54, 55 содержат заключительные и переходные положения проекта федерального закона.

 


РУБРИКА
В начало страницы